■ 张法顺

党的十八大以来，农地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革稳步推进，为我国农业规模化经营和现代化转型提供了制度支撑。当前，第二轮土地承包陆续到期，中央提出“再延长三十年”,并有序推进延包试点，为深化改革打开了重要的制度窗口。如果说前十年的重点在于搭建制度框架、解决分得清的问题，那么今后一个时期的核心任务，则是推动制度从有形覆盖走向有效运转，在“三权分置”基础上实现协同。本文从经营权、承包权、所有权三个维度，探讨深化改革的方向与路径。

一、经营权：从放得开到转得畅。放活土地经营权是“三权分置”改革最活跃的维度。截至2022年，全国家庭承包耕地经营权流转面积超过5.5亿亩，流转率约35%，流转市场已初具规模。但从运行效能看，放得开与转得畅之间仍有明显落差。

突出表现在三个方面。其一，流转的稳定性不足。当前农地流转以短期、口头协议为主，流转年限多在三至五年，新型经营主体难以形成长期投资预期。其二，价格形成机制不完善。在缺乏公开透明的价格参照体系的情况下，流转价格或由村干部“一口价”主导，或因信息不对称被压低，未能准确反映土地价值。其三，经营权权能释放不充分。尽管《中华人民共和国民法典》和《中华人民共和国农村土地承包法》已明确经营权的流转、抵押、入股等权能，但经营权抵押融资仍面临评估难、处置难等障碍，财产功能远未充分发挥。

下一步的关键，是从以放为主的制度供给转向以畅为目标的机制建设。应加快建立县乡村三级流转服务体系，搭建公开透明的信息发布平台和价格指导机制。探索经营权长期流转的激励与保障机制，健全流转风险保障金和履约保险制度。推动经营权抵押融资配套改革，使经营权成为可交易、可融资的财产权利。

二、承包权：从身份绑定到权能对等。稳定农户承包权是“三权分置”的基石，也是延包“再延长三十年”的核心要义。但承包权的制度功能在实践中面临张力：一方面，承包权作为集体经济组织成员的身份权利，承担着基本生活保障功能；另一方面，在大量农村劳动力向城镇转移的背景下，承包权的财产属性日益凸显。承包权“增人不增地、减人不减地”的身份绑定模式，虽然在宏观层面维护了承包关系稳定，但也带来两个结构性问题：一是承包权主体与实际经营者分离加剧，部分进城农户对承包地疏于管理甚至撂荒；二是新增农村人口的土地权利诉求缺乏制度出口，代际公平问题逐渐累积。

深化改革的方向，是在稳定承包关系的前提下，推动承包权从“身份保障权”向“身份保障+财产收益”的双重功能转型。应以二轮延包为契机，在全面核实承包地块的四至、面积和权属信息的基础上，建立动态更新的承包权数据库，为承包权股份化探索奠定基础。同时，探索承包权的有偿退出和置换机制，为进城落户农民提供合规的财产权益实现通道，也为留在农村的农户扩大经营规模创造条件。

三、所有权：从“虚置”到“做实”。农村土地集体所有权是“三权分置”的根本前提，也是制度运行中较薄弱的环节。长期以来，集体经济组织法人地位不明确、治理机制不健全，导致所有权主体“虚置”、收益权和处分权难以有效行使。2025年施行的《中华人民共和国农村集体经济组织法》，从法律层面明确了村集体经济组织的特别法人地位，为所有权“做实”提供了制度依据。

下一步的重点是将法律赋权转化为治理效能。应以二轮延包为契机，全面厘清集体土地所有权边界，对承包地、机动地、集体建设用地等分类登记管理，防止因权属不清导致资产流失。健全集体经济组织的民主治理机制，确保土地发包、流转收益分配等重大事项经成员大会或代表会议讨论决定。同时，探索所有权在市场配置中的实现形式，如集体经济组织以土地入股现代农业项目，或提供流转服务获取集体收益，使所有权的制度功能从“管住”转向“用活”。

土地制度是农村一切制度安排的基础，“三权分置”改革的要义，不在于把权利拆分得多精细，而在于让每一项权利在市场运行和乡村治理中发挥效能。二轮延包为这一改革提供了政策窗口，把握好这个窗口，在分置基础上实现协同，农地制度改革才能成为驱动农业强国建设的持久动力。（作者单位：中共安丘市委党校）